国资经营预算的公共价值

中央企业国有资产经营预算制度具体方案年内有望出台，这意味着央企从明年起将不能再“独享”其6000多亿元的利润，而要开始向出资人上缴收益。

1994年税制改革后实行的国企税后利润归企业所有、国有资产的真正出资人——全体国民无从参与“分红”的国资管理制度，日益凸显出不合理性。通过编制国有资产经营预算的方式，实现国有资产所有人权利的归位，分享国资经营红利，是十分迫切和重要的。不过，站在构建市场经济条件下公共财政的角度看，国有资产经营预算制度更重要的意义尚不止于此。除了利润分享之外，国资预算制度的最根本价值还在于，它是推进和完善公共财政建设的一个重大步骤。
什么是公共财政？按照最一般的理解，公共财政是一种源自公共、服务于公共、受公共监督的财政模式或类型，普遍服务的公共性、不以赢利为目的的公益性、接受严格监督的法治性，是其根本特征。依据这一根本特征不难发现，与政府公共经费预算一样，国资经营预算有着十分明显的公共性质。相应地，伴随这一预算制度建立起来的公共价值也是多方面的。首先，能够落实和保障国有资产所有者的权益，避免一些畸形的垄断和高收入、高福利，让全体国民真正分享国资收益。这种公共价值还体现在，它有助于政府职能的转换与促进政资分开。独立编制国有资产经营预算，有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能。目前单一财政预算制度混淆了税收和国有资产收益的界限。关于这一点，一个著名的例证是，2005年，为弥补中石化炼油项目亏损，财政部从中石油上缴的所得税中退库100亿元补贴中石化；对此，国家审计署审计认定，这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则。很明显，这里所谓的“违反‘收支两条线’原则”，其实反映的正是政府职能混淆不清、国资预算公共性不足的问题。
国资经营预算的公共价值还体现在，有利于从公共财政的角度厘清国有资产经营过程中在国家利益与企业利益、垄断与公益关系上的暧昧和矛盾，最大限度地确保和推动国资的公益性经营品质。在社会主义市场经济条件下，国有资产的投资经营除了注重经济效益的一面外，其更本质的特征还在于其根本目的是服务于社会效益的。这意味着，国资的投资经营应尽量地避免“与民争利”，而将重点放在那些社会效益显著而经济效益不佳的基础性、非竞争性行业。应当承认，在这方面，目前我们还有不少含混不清之处，比如，在一些由国资垄断的行业（如电力、石油等），常常出现这样的局面：当公众要求这些国企承担更多公益责任，不要随意涨价之时，后者往往会以成本太高、牺牲太大为理由大倒“苦水”；而当人们对其垄断地位表示质疑、不满时，它们又会再三强调自己的公益性，以此论证垄断的合理性和必要性。
国资经营预算的公共价值也体现在其公共化了的可监督性上。显而易见，国有资本经营预算化的过程，实质上是一个国有资产经营状况公开化、透明化，依法接受公共监督的过程。依据《预算法》，各级公共财政预算均须接受各级“人大”包括审查、批准在内的广泛监督。以往常规的政府公共经费预算如此，现在纳入公共财政的国有资产经营预算当然同样如此。

来源：中国信息报社