“改革”这一概念的定义是什么？

　　自“郎顾之争”，到中国国企“产权改革”应否进行的论战，再到社会各界对改革本身的质疑与辨护，舆论普遍认为中国已经又一次掀起了“路线之争”。论战的参与者据说可分为“反对改革”和“支持改革”的两大阵营。但即使对论争主要参与者的文章或讲演材料进行详细的研读，人们仍然无法在其中发现对“改革”这一概念的定义。

　　前一段时间，各种报刊杂志也发表了一系列关于改革的文章，文章作者几乎一致肯定了继续改革的必要性，并认为改革引发的矛盾能够通过“继续深化改革”得到解决。但他们几乎都没有对“改革”进行较为明确的定义，更没有说明，“改革”本身为什么既能引发矛盾又能解决矛盾。“改革”在中国已经成为最流行的词语，其使用是如此普遍，人们似乎不用对它进行定义，就已经知道了它的全部含义。

　　然而，不论是从认识的角度，还是从辩论的角度，如果缺乏“改革”的定义，人们不可能判断一项政策或政策的变动是否算得上是改革。如果不首先对“改革”一词的涵义进行较为清析的界定，争论的双方便难以确定对方甚至自己支持或反对的究竟是什么，更不要说最终得出是该支持还是该反对的结论。

　　由于争论涉及的是该不该改革的问题，或者说改革是否可取的问题，因此在对“改革”进行定义时，最应注意的是，该定义的内涵是否会使“改革”作为被定义的对象具备内在的正当性。如果改革仅仅是一个中性的词语，那它与“改变”并没有什么区别，也就没有内在的正当性，而如果政策的改变并不具有内在的正当性，当然也就不能使不同意政策改变的人失去反对的道义基础。

　　经过二十多年的社会演变，“改革”一词在中国已经被赋予并最终包含了极强的道德正当性。在争论中被贴上“反对改革”标签的一方，自然要处于极为不利的地位。因此，在具体政策的失败或是政策的某些不良后果受到质疑和批评时，对于政策的维护者来说，最方便的辨护手段就是将批评者的质疑宣称为对改革本身的质疑。这也必然使争论一开始就缺乏基本的公平性。在改革的定义含混不清的情况下，支持“改革”的一方无须证明其为之辨护的政策是否属于改革，但却可以理直气壮地指责对方反对改革。但如果长久这样下去，“改革”一词在社会演进中逐渐积累的正当性也必将在社会的继续演进中逐渐消失。

　　有人认为，在“怎样评价改革”的争论中，人们更应关注的不是“命题和口号”，而是“背后的利益冲突”。实际上，任何政策的变动都会改变既有的利益格局，从而产生“利益冲突”。撒切尔夫人在英国领导的私有化改革和小泉首相在日本领导邮政改革，都会因触及既有利益而引发“利益冲突”，也都有很多人表示反对，但人们的反对意见大都是从知识的层面展开，很少从道德或法律的层面展开。这些改革措施也常常引发政治争议，但最终都能通过其本国的政治程序得以平息。在中国，各种改革措施却经常要受到道义上甚至法律上的的质疑，对争议的政治介入最多也只能限制争论的范围和层次，却始终无法提供让人真正信服的政策结论。其实，利益分配格局只是一种客观状态，或者说中性的存在，其本身并不包含正当性要素。要想弄清并解决利益分配格局引发的冲突，我们恰恰要回到“命题和口号”的层面，去发掘衡量利益格局变动是否正当的依据。

　　为了有助于人们认清上述争论的实质，本文尝试性地对包含道德正当性的“改革”定义如下：改革是对现状，往往是对现行政策的改变，进行改变的决定是通过正当和合理的公共选择而产生的；进行改变的决定不但包含了变化的内容，也包含了改变的进行必须遵循的程序；改变的进行能够，或者至少在现有的知识基础上被认为能够推进社会的整体利益，尽管有少部分人可能会暂时地丧失一定的利益。

　　根据以上并不十分严谨的界定，改革至少应包含三个要素，即决策的正当性、程序的预定性以及目标的可取性。对现行政策的任何改变只有同时具备这三个要素，才可以被称为改革，因而也具备了道德正当性。改革的决策者和实施者都不应在法律上或道义上受到质疑和指责，即使改革的结果并不尽如人意。但这种意义上的改革仍不是不能质疑或批评的，只不过此时的质疑和批评都应该停留在知识层面上，人们可以就决策所依赖的信息是否准确充分、对最终结果的预测是否严谨可靠等问题发表不同意见。

　　在上述三个因素中，决策的正当性（即政策改变的决定是通过正当和合理的公共选择而产生的）是最重要的因素，其作用在于确保利益相关者都能在某种程度上参与决策。在中国，对改革的质疑似乎更多地是从道德甚至法律的层面进行。其原因有两种可能，一是质疑者完全是无理取闹，二是我们的“改革”欠缺使其本身正当化的要素。中国的医疗改革、高等教育收费改革以及国有企业产权改革受到如此普遍的质疑，到底是因为很多中国人比日本或英国人更喜欢无理取闹，还是因为他们的利益深受“改革”的影响，却几乎完全无从参与决策呢？那些大胆进行上述“改革”的人，在人们普遍要求进行政府改革时，为什么却如此犹豫不决呢？

　　在关于中国国企改革以及贫富差距的辩论中，“改革”措施的辨护者中包括了一些知名的经济学家。他们经常表示，改革受到普遍的质疑，中国人特有的仇富心理是其中的原因之一。在社会科学中，经济学据说是最严谨的，但上述经济学家在宣称本国人民普遍比别国人民更具备一种恶劣的“仇富心态”时，并未告诉人们，他们是通过什么研究得出这种要命的结论的。作为经济学家，不经过严格的实证分析，仅根据“不患寡而患不均”之类的古语就对社会整体心态作出结论，这很难使人们对中国经济学的发展前景持乐观态度。

　　支持“改革”的经济学家中还有一个很可怕的倾向，那就是将理论的合理性与政策的科学性混为一谈。“公有经济比私有经济更有效率”这一经济学上的结论无疑是中国 “国企改革”的理论前提。尽管新加坡淡马锡公司的业绩对这一结论提出了实践上的挑战，本文仍不否认这一结论在多数情况下的合理性和可信性。但是，这一经济学上的理论本身并不能成为使中国国有企业私有化过程正当化的依据。即使A比B 更能有效地利用B的汽车，我们也不能不分青红皂白地将汽车的所有权移转给A。只有通过有B参与的，并且平等、自愿、合法的交易，对汽车所有权进行移转，我们才能说这一过程是正当的。而在中国，人们对国企MBO过程的质疑的主要理由便是，国有企业法律上的产权人——全体民众——基本上被排除在交易之外，甚至作为民众代议机构的全国人大基本上都未能通过立法的方式参与其中。

　　张维迎曾引用国外的一项研究结论称，“穷人上不起大学是因为学费太低了”，并以此为中国高等教育费制改革进行辨护。这是一个将理论的合理性与政策的科学性性混为一谈的典型例子。一直以来，在我国的大学生中，城市人口（或较富裕家庭子女）的比例远高于农村人口（或较贫穷家庭子女）比例，而单个大学生的教育成本又高于学生缴纳的学费。在这种情况下，国家的确更多地补贴了较富裕的人，并且这种补贴也的确是不合理的。但这仍不能当然地使提高学费的政策具有了合理性。

　　为了改变这种国家补贴不均衡的情况，提高学费可能是必要的，但仅靠提高学费则不一定能改变大学生城乡比例或富贫比例不均衡的状况，也不一定能减少国家对富人的教育补贴。如果增加的学费收入用于提高教师待遇从而又增加了教育成本；如果节省的教育成本不能经过有效的途径转变为对较贫困大学生的普遍性补贴；如果不能改变基础教育资源分配的城乡极度不平衡状态；如果不能减轻农村过重的基础教育费用负担并使大多数农民子女仍无法完成高中阶段的教育；如果不能改变高校招生名额的不合理分配状况；那么，提高高校收费就不一定能使更高比例的穷人读上大学，甚至还可能使他们更上不起大学，从而进一步使他们丧失改变命运的最重要、最有效也可能是唯一的途径。到目前为止，仍没有人告诉我们，大学里学生城乡来源比例或贫富比例不合理的情况是否得到了扭转。

　　尽管政策往往离不开理论的指导，但两者仍有巨大的区别。任何理论都有其特定的阐述范围（Realm of a theory），一项理论上的结论也是建立在诸多假设性前提之上的，而实行一项政策的实践性环境则是永远也无法假设的，实际情况是否符合理论假设从而也是不确定的。就理论和政策的关系，我们完全可以说，理论的合理性并不能保证政策的科学性，而政策的失败也不一定能推翻理论的合理性。正因为如此，我们可以说，一名经济学家并不应比一个普通人拥有更多的国家经济政策的决策权，或者进一步说，公共决策过程对政策的正当化作用是理论阐述所不可能替代的。

　　如果改革要具备正当性，程序的预定性这一要素也是非常重要的。考虑到改革的执行者并不一定是改革的决策者或受益者，这一要素就尤为重要，它可以尽量防止执行者仅执行政策中容易的或对其有利的方面，而回避困难的或对其不利的方面。一项改革可能包含诸多相互配套的具体措施，某一具体措施的缺失可能会使改革的整体目标无法实现，甚至产生完全相反的效果。在高等教育费制改革中，提高收费的措施可能是执行得最积极和最全面的，但对贫困学生的资助措施则不一定得到了同样积极和全面的执行。改革的程序预定性要素正是为了尽量避免这种“选择性执行”情况的发生。

　　需要说明的是，改革的目标可取性并非结果的合意性。该要素不是为了保证改革的结果一定是可取的，而是说决策者不能制定明知是缺乏社会可取性的政策。由于一项政策是否可取往往是一种主观判断，不同的人也会见仁见智。因此，改革的另外两个要素，即决策的正当性及程序的预定性就更为重要。这正好契合了一项关于正义的原理，即决定一项制度或政策正当性的“形式性要素”比“实质性要素”更为重要。

　　综上所述，本文认为，如果不同时具备决策的正当性、程序的预定性以及目标的可取性这三个要素，对现行政策的任何改变都不能被称为改革，人们不但可以从知识层面，也可以从道德甚至法律层面对其进行质疑和批评，即使其最终结果是“好”的也不例外。因为，出于国家的前途乃至命运方面的考虑，我们决不应容许一些掌握着公共权力和资源的人毫无顾忌的为所欲为。