从投资结构看当前宏观调控的复杂性

国家统计局公布的2004年一季度的经济数据显示，GDP27106亿元，同比增长9.7%，略高于2003年增长9.1%的水平，全社会固定资产投资8799亿元，同比增长43.0%，在2003年增长率26.7%的基础上又增加了16.3%。而且几个基础行业的投资增长率数据更高。

毫无疑问，如此高的增长率又再次延续了关于中国经济过热的争论。就连国际货币基金组织也表示，中国经济有过热迹象。时至今日，不管理论界的争论结果如何，作为宏观经济调控主体的政府也意识到投资增长率过高的问题。

从经济学的角度和我国实际情况看，时下固定资产投资增长率偏高有两点主要原因：一是经济增长的内在需求，当前我国宏观经济正处于新一轮经济周期的上升阶段，其根本动力是进入人均GDP1000美元阶段，城市化、工业化和消费升级由此加速。经济增长对投资品的需求较高，特别是对钢铁、水泥等上游产品的需求更旺。因此，市场存在利润空间是各类主体，特别是非国有主体投资增加的动因。按照一位民营企业家的说法，“民营企业为什么要投资钢铁，因为钢铁的需求很大，利润率高。”从这个意义上说，所谓的“过热现象”并非一定是不正常现象，关键要看经济成长与资源条件能否承受。二是由行政主导的投资过热，特别是地方政府主导的投资项目所致，一些地方政府以经营城市为手段来推动经济增长，他们运用手中的权力，调动财政、银行甚至企业的资金，投入到一些效益低下“形象工程”、“政绩工程”的项目。据国家发改委有关负责人介绍，今年前两个月，地方投资大大超过中央投资增长。中央项目投资只增长12.1%，而地方项目投资增长却高达64.9%。因此，地方性投资项目是促成投资快速增长的重要拉动力量。由于这类投资具有“软约束”的特点，因此属于非理性的投资行为。它不符合市场经济的要求，同时由于有土地做抵押，或者以其他担保的形式，所以给地方政府带来了未来的财政风险。这种风险甚至可能超过银行的信贷风险。

与1992-1993年那轮经济过热的情形相比，我国的经济结构已发生了较大的变化。非国有经济获得了长足的发展，已经能够与国有经济分庭抗礼了。在经历了1994年中央与地方实行分税制后，地方的利益也凸现出来。当前经济环境中存在着代表三方面利益的投资主体，即中央政府、地方政府、非国有经济成分。中央宏观调控的对象既包括非国有经济，又包括地方政府，中央政府既是宏观调控的主体，本身还是经济中的一个投资主体，又兼着被调控对象的身份。因此，不管有关政府部门是否认识到了，面对如此不同的利益主体，宏观调控的实施面临着顾此失彼的处境。理由如下：

政府手中可用的调控工具无非只有行政(或计划)命令与货币政策。它们分别对不同的投资主体发生作用。如果采用紧缩性货币政策，如提高利率、或准备金率，则主要对非国有经济成分的投资增长产生一定的抑制，因为这部分投资是市场导向的，紧缩性货币政策的实施提高了其投资成本，其投资主体自然会做出反应。但紧缩性政策对由中央政府与地方政府推动的国有经济成分的投资部分却作用十分有限，因为根据以往的经验，这部分投资具有财务“软约束”的特性，所投资项目不仅受经济因素支配，还受政治等其他因素的影响。

从另一方面看，如果采用行政措施治理，它又无法调控由市场需求所诱发的投资部分，如民营资本、外资等，因为它们都没有在政府的投资盘子之内(为了分析的方便，本文暂没有考虑地方政府的投资活动与民营资本的关联性问题)。行政措施主要是对由政府主导的国有经济成分的投资部分发生效果，因为这部分正是政府所能够掌控的。但在目前中央与地方财政“分灶吃饭”的背景下，行政措施对中央政府投资项目的作用要大于对地方政府投资项目的作用。目前的情况恰恰是地方投资大大超过中央投资增长。中央和有关部门多次“喊停”的低水平、重复建设项目大都是由地方政府兴建的。以钢铁行业为例，据中国钢铁工业协会称，目前国内一大批大中型钢铁企业如宝钢、鞍钢上了许多高水平生产线，能耗低相对污染小，他们生产的产品正是国家急需的产品。而与之相对应的是，国内钢铁工业的低水平产能扩张主要存在于地方。很多地方还在盲目建设1000立方米的小高炉，甚至占到新增产能的70%。

从上述分析，我们就能够解释为什么尽管中央三令五申，但钢铁、电解铝、水泥行业的投资过热现象在今年一季度仍愈演愈烈。在一些国家意图控制的行业，增长速度反而更加迅猛。这是因为当前中央的行政措施在相当程度上对地方政府是失效的。当然，中央政府手中还掌控着一个最有效的行政手段就是通过银行控制投资规模。由于金融部门是目前我国还掌握在政府手里的少数几个部门之一，通过直接干预金融机构的贷款行为便自然成为政府调控经济的最后一个重要手段。

总的来看，采用行政措施易于操作且见效快，但其两大弊端在于：(1)加大行政手段对经济的调控力量有回归旧计划经济体制的嫌疑，与经济体制市场化改革方向不符合；(2)由于有信息不完全性，行政手段很可能导致经济中内生性投资与行政干预之间的冲突，损害经济增长中有效率的部分，并造成经济的大起大落。

综上所述，当前的经济形势的确又是对政府经济调控能力一次重大考验。前面的分析表明，在当前的经济体制下，政府实施宏观政策面临着困难的处境。任何单一的政策工具都难以达到“一石二鸟”的目的。为了抑制投资的过快增长，宏观调控的现实选择只能是行政手段与市场手段的结合。我们在实际中看到的情况也正是这样。

如此政策组合的目标是既包含总量控制，又有结构调整。其内在机理就是基于中国经济还处于转型时期。现行的经济体制与结构具有二元性质，即一方面非国有经济已经发展到了相当的程度，但市场经济体制还未完全建立起来，不可能完全沿用市场经济的做法，另一方面，也不能再回到计划经济，而行政手段仍然有发挥功效的空间，而且行政手段的作用还时常大于市场手段。这样政策工具组合不可避免地存在着上面论证的局限性和效率损失，可按照专家的说法，“它是我们现有的条件下没有办法的办法。”在经济转轨与体制改革过程中，中国经济很可能只有一直行走在这个非优化的增长路径中了。

从长远看，宏观调整政策的改进方向应当是逐步增加政策中市场机制部分的内容，减少行政手段的成分，以价格信号引导投资主体做出选择。这中间一个关键性前提是，与国有经济战略调整及利率市场化的步伐相适应，建立适应市场经济体制要求的新投资体制。新投资体制应当具备两点特性：(1)投资主体多元化，形成一个有竞争性与硬约束的投资主体机制；(2)在公共投资领域引入非政府投资主体，增加公共物品的投资主体，从而使公共物品、公共基础设施建设的投资形成市场竞争。届时，政府在面临投资过热的情况下，就可以像市场经济发达的国家一样，主要通过变动利率等市场化参数来进行宏观调控。

来源：中国经济时报

作者：胡迟(中国企业联合会)