废旧物品回收利用的立法探讨

据分析，循环经济受到国家在高度重视。作为循环经济体系的重要组成部分，废旧物品回收利用制度担负着减少浪费、降低污染、提高资源再利用率的艰巨任务，是实现再利用、再循环的重要手段。全力推进废旧物品回收利用制度建设是当前发展循环经济、实现可持续发展战略的重要突破口。 　　 　　

一、我国废旧物品回收利用的立法完善 　　 　　

由于我国现阶段环境状况相对较差，环境保护立法不完善，公民环保意识弱，循环经济处于起步阶段，因此我国现阶段的循环经济立法尚不可能形成完整统一的体系。

我国的循环经济立法应借鉴国外的先进经验，在最有可能立法，最有必要立法的部门行业，先进行循环经济立法，待时机成熟，再制定一部循环经济基本法，统领各专项法律法规，逐步形成完善的循环经济法律体系。那么这个最需要立法的行业，无论是从其在循环经济体系中的地位，还是从国外的成功实践来看，都应当是废旧物品回收利用行业。 　　

从总体上看，我国的废旧物品回收利用相关立法体系凌乱，没有形成一个统一、完整的系统，而在具体条文上，目前的立法规定过于模糊，缺乏可操作的措施，从而导致了在实践中各地方立法各自为政、规定不一的局面。

其主要缺陷包括： 　　

第一，《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》虽借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用、废弃物回收利用、循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一些法律解决机制，但缺乏关于废弃条件的设置、强制回收和利用名录的建立、回收和利用率的确定、经济刺激机制的系统化和可操作化、工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等具体问题的规定。 　　

第二，虽然《固体废物污染环境防治法》第三条规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，第十七和第十八条分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题，但在其他农业废物的循环利用方面，在行业内和跨行业的固体废物综合利用方面缺乏相应的法律规定。

2002年的《清洁生产促进法》第九条、第十条、第十三条、第十六条、第三十五条虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题，但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产而展开的，所以其附带的废旧物品回收和资源循环利用的效果只是辅助性的，而且系统性较差。 　　

第三，关于有些重要的废旧物品回收利用问题，如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧电子产品、建筑废物、厨房垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业化循环利用，《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律和行政法规的规定零散且抽象，缺乏系统的解决机制。 　

　此外，由于立法上的不足，在废旧物品回收利用行业，产生了许多实际问题。如经营方式落后；信息系统不完善，价值评估随意，消费者权益受侵害；政府职责不明，管理混乱；回收利用方法原始，资源实际回收率低；从业人员素质低，引发治安问题等。 　　

鉴于目前我国废旧物品回收利用的法律体系总体散乱、具体规范又不足的局面，笔者认为，完善废旧物品回收利用的立法，建立一个统一、完整、可操作的新体系已经迫在眉睫。这不仅有利于规范、引导、支持废旧物品回收，提高资源回收利用率，更对促进我国循环经济立法、实现可持续发展战略、造就节约型社会有着至关重要的作用。 　　 　　

二、废旧物品回收利用立法需注意的两个问题 　　 　　

(一)关于主体扩展 　　

资源回收利用产业由三个产业环节构成，即废弃物回收、废弃物处理和废弃物的再生利用。我国的实际状况是，后两个环节主要由资源综合利用企业完成，第一个环节由为数众多的、分散的、单个的上门收购人员完成。在大街小巷随处可见的废品回收人员对实

现废旧物资的再生利用产生了积极的作用，然而不可否认的是，近年来废品回收引发的社会治安、制假贩假等问题时有发生。一些个体户回收酒瓶为制假者提供便利，一些私人收购点甚至成了不法分子销赃的窝点。不仅如此，在废旧物品回收利用立法上政府、企业和消费者的主体缺位，还导致了后两个环节上的技术落后、效益低下，甚至难以为继。 　　

循环经济的发展，需要政府行政主管部门的组织、协调、支持和引导，而一切从事生产、服务和消费的企业和公众都有义务采取适应循环经济发展的措施，实现资源的高度回收利用。所以废旧物品回收利用立法的适用主体，不仅包括政府，还应当包括作为生产者和经营者的企业，专门从事回收利用的企业，以及作为消费者的社会一般公众。 　　

1．政府 　　

在废旧物品回收利用的法律体系中，政府主要起到规范、引导、扶持、服务、监督和管理的作用。必须明确、统一政府的职权与责任，特别要强调的是政府的引导和扶持。各级政府要起到废旧物品回收利用的表率作用，比如注意节约和反复使用，主动回收废弃的办公用品等。 　　

2．消费者 　　

在许多发达国家，废旧物品回收利用的观念深入人心，例如在日本，消费者需要支付回收利用的费用。而在我国，社会公众的相关意识淡薄。

因此，一方面，需要通过环境教育、科普活动等多种有效形式全面提高社会公众对废旧物品回收利用的理解与参与，鼓励公众形成同环境相协调的价值观和绿色消费观，实现资源的综合利用；另一方面，也可以考虑扩大消费者对其产生的废旧物品回收利用的义务，如建立一定的强制回收体系，或者在一定条件下收取部分费用。根据我国基础薄弱的实际情况，可以考虑首先从推行与完善垃圾分类制度着手。 　　

3．生产者和经营者 　　

发达国家推行废弃物回收处理，实行循环经济，虽然对政府、生产者与消费者的回收义务均有所规定，但往往对生产者、经营者规定更重的责任。这是因为只有它们才最了解自己的产品，比消费者更有能力担负起回收和处理废弃物的任务。我国可以借鉴日本和经合组织(OECD)的相关成功经验，在立法中采用扩大生产者责任原则。

生产者、经营者不仅应当承担产品原材料选择、生产加工以及产品使用过程中所带来的环境责任，而且还应该承担产品使用、报废后的环境责任，即产品的生产者和经营者负有产品的回收义务。

在具体措施上，可以考虑制定强制实施产品回收的企业名录，将一些消耗资源和污染大的重点生产、销售企业列入名录中。要求它们必须承担回收和循环利用本企业的废弃产品以及负担部分费用的义务，并在法律中规定重点产品的回收标准。 　　 　　

(二)市场运行机制 　　

考虑到我国的实际情况，对专事废旧物品处理和再利用的企业，应当主要考虑其市场条件、科技条件和环保条件，如：投资是否符合一定的数额标准，技术和设备是否符合国家的规定，环境影响评价结果是否合格，产生的预期资源回收利用率等。

对于仅仅从事废旧物品回收的零散人员、个体工商户或小型企业，出于保留就业机会和逐渐推进行业整合的考虑，目前不宜直接取缔，但需要加强管理，提高这些从业人员的素质，以减少治安问题和由于废弃物处理不善造成的环保问题。具体可以通过统一登记管理、统一服装车辆、统一衡器、统一回收物品处置等方式实现。 　　

同时，为了解决产品的生产者和经营者难以在全国范围内亲自履行回收义务的问题，可以考虑建立会员交费制度。即由负有产品回收义务的企业向从事废旧物品回收利用的专业企业缴纳一定的会员费用，而由后者代其进行回收利用。

该制度不仅有利于减少生产者和经营者的负担，增加专业企业的收入，还有利于改变回收利用散乱无序的状态，促进废旧物品回收利用行业的整合。在市场运行过程中，政府还应当切实落实产业扶持政策，如税费征收减免、绿色补贴、价格支持、科技投入等。